Historia de la Seguridad

Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos

Comisión Interamericana de Derechos Humanos

El presente informe de la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH) tiene el propósito de identificar normas y principios de derechos humanos vinculados a la seguridad ciudadana, con la finalidad de contribuir a la construcción y el fortalecimiento de la capacidad de los Estados Miembros para prevenir y responder a la delincuencia y la violencia. Lo importante es lograr la vinculación de los derechos humanos con la seguridad ciudadana, avanzando en la interpretación de las obligaciones de los Estados Miembros con todas las personas bajo su jurisdicción, atendiendo a los derechos de las víctimas de delitos, e incluyendo el análisis de programas de prevención, así como las medidas legítimas de disuasión y represión bajo la competencia de las instituciones públicas. Además, en el informe se formulan recomendaciones a los Estados Miembros y a las organizaciones civiles sobre la implementación efectiva de las normas y principios internacionales de derechos humanos, con el fin de mejorar la seguridad ciudadana y la democracia en las Américas.

El informe de la CIDH comienza con la definición de un concepto preciso de seguridad ciudadana, pues este constituye un paso esencial para la identificación del objeto de estudio y para la determinación del alcance de las obligaciones de los Estados Miembros, siempre siguiendo las directrices del Derecho Internacional de los Derechos Humanos aplicables. Así las cosas, la seguridad ciudadana se refiere a la seguridad de todas las personas y grupos, tanto en las zonas urbanas como rurales. Se enfoca en la construcción de mayores niveles de ciudadanía democrática, con la persona humana como objetivo central de las políticas públicas, lo que la diferencia de la seguridad del Estado, que se enfoca en la seguridad de la Nación o de determinado orden político. Así las cosas, con la implementación y defensa de la seguridad ciudadana se pretende que todas las personas puedan gozar libremente de sus derechos fundamentales, logrando que las instituciones públicas tengan la capacidad suficiente, siempre en el marco del Estado de Derecho, para garantizar el ejercicio de estos derechos y para responder con eficacia cuando estos sean vulnerados.

Ahora bien, en las Américas, continúa el informe, se verifican algunos de los índices más altos de criminalidad y violencia. Esto se debe, entre otras cosas, a los gobiernos autoritarios y a las dictaduras militares que actuaron en el hemisferio en las últimas décadas pues, al desconocer las obligaciones internacionales de los Estados en materia de derechos humanos, crearon una situación permanente de reproducción de la violencia. Además, el incremento de la pobreza ha elevado los niveles de desigualdad y la exclusión social, lo que ha favorecido el aumento de la violencia y la criminalidad. De la misma manera, preocupa a la Comisión de Derechos Humanos el hecho de que entre las víctimas y los victimarios de la violencia y el delito se destacan niñas, niños y jóvenes de entre 15 y 29 años de edad.

Frente a la situación de violencia, la CIDH observa que los Estados Miembros presentan serias dificultades a la hora de atacar este problema. Por primera vez en décadas, en los países de América Latina la delincuencia aparece como la principal preocupación de la población, superando al desempleo. Por supuesto, esta situación de inseguridad atenta contra la gobernabilidad democrática y la vigencia del Estado de Derecho, lo que se traduce en los bajos niveles de confianza que tiene la población en el gobierno, el parlamento, la policía y el sistema judicial.

Con respecto a esto, el informe señala que las políticas de seguridad ciudadana históricamente implementadas en numerosos estados de las Américas se han caracterizado, en líneas generales, por estar desvinculadas de los estándares internacionales en materia de derechos humanos y en muchos casos, en nombre de la prevención y control del crimen y la violencia, se ha apelado al uso de la fuerza en forma ilegal y arbitraria, cosa que contribuye a aumentar la inseguridad de la población. Los sistemas de control estatales y judiciales aún presentan características autoritarias, y los mecanismos de control destinados a asegurar la transparencia y la rendición de cuentas presentan muchas debilidades, lo que trae como consecuencia que las instituciones vinculadas al poder judicial, el ministerio público, la policía y el sistema penitenciario no hayan desarrollado las capacidades para responder eficazmente, mediante acciones de prevención y represión legítimas, al crimen y la violencia.

La inseguridad generada por la criminalidad y la violencia constituye una violación a los Derechos Humanos, por esta razón, las políticas sobre seguridad ciudadana deben ser evaluadas desde la perspectiva del respeto y garantía de estos derechos. Asimismo, la invocación efectiva de estos derechos implica obligaciones en cuatro niveles, a saber: i) obligaciones de respetar, que se definen por el deber del Estado de no obstaculizar o impedir el acceso al goce de los bienes que constituyen el objeto del derecho; ii) obligaciones de proteger, que consisten en impedir que terceros interfieran, obstaculicen o impidan el acceso a esos derechos; iii) obligaciones de asegurar, que suponen cerciorarse de que el titular del derecho acceda al bien cuando no puede hacerlo por sí mismo, y por último iv) obligaciones de promover, que se caracterizan por el deber de desarrollar condiciones para que los titulares del derecho accedan al bien.

Las obligaciones antes mencionadas generan a los Estados las obligaciones de adoptar medidas para prevenir la vulneración de los derechos vinculados a la seguridad ciudadana, de investigar conductas que afecten los derechos protegidos en la CIDH, de investigar los delitos que involucren violencia contra la mujer, no sólo siguiendo las convenciones genéricas contenidas en la CIDH, sino también siguiendo los lineamientos acordados en la Convención de Belém do Pará[1].

Una parte importante del informe de la CIDH es la que se refiere a la caracterización de las políticas públicas de seguridad ciudadana. En este sentido, se destaca que la seguridad ciudadana debe ser concebida como una política pública, entendiendo ésta como los lineamientos que definen las autoridades o los Estados para alcanzar un objetivo determinado, y que contribuyen a crear o transformar las condiciones en las que se desarrollan las actividades de los individuos o grupos que conforman la sociedad. Las políticas públicas deben ser integrales, intersectoriales, participativas, universales e intergubernamentales; además, deben ser sustentables, es decir, deben requerir tiempos de ejecución en el mediano y largo plazo, de modo que no pueden medirse en función de un periodo de gobierno. En el caso particular de las políticas públicas enfocadas en la seguridad ciudadana no se debe perder de vista, además de las características ya mencionadas, la necesidad de enfocarlas en el encuadre que proporcionan los principios internacionales de derechos humanos, especialmente los principios de participación, rendición de cuentas y no discriminación. En definitiva, para la CIDH una política pública sobre seguridad ciudadana con enfoque en los Derechos Humanos es aquella que incorpora el desarrollo de acciones simultáneas en tres áreas estratégicas: el área institucional, o capacidad operativa del Estado para cumplir con sus obligaciones en materia de derechos humanos; el área normativa, o adecuación del marco jurídico tanto a las necesidades para la prevención o represión del delito como a las necesidades para el desarrollo del procedimiento penal o la gestión penitenciaria; y el área preventiva, o medidas de prevención social, comunitaria y situacional que tienen como objetivo intervenir en los factores de riesgo social, cultural, económico, ambiental o urbanístico, entre otros, que incidan negativamente en los niveles de violencia y criminalidad.

Ya se ha dicho que los Estados deben garantizar las condiciones para que las políticas públicas de seguridad ciudadana funcionen en una estructura institucional eficiente, que garantice a la población el efectivo goce de los derechos humanos relacionados con la prevención y control de la violencia y el delito. En este sentido, la CIDH destaca su preocupación por las debilidades verificadas históricamente en la región con respecto a la creación de una institucionalidad que permita una adecuada gestión estatal en esta materia. Estas debilidades se registran, básicamente, en las siguientes áreas: i) la atención a las víctimas de la violencia y el delito, lo que quiere decir que los Estados Miembros son responsables ante la ciudadanía por la implementación de programas de prevención de la violencia y el delito, y si a pesar de estas medidas de prevención se produjeran víctimas de hechos violentos, el Estado tiene la obligación de brindar a estas la debida atención, conforme a los estándares internacionales ; ii) la privatización de los servicios de seguridad, puesto que los Estados Miembros deben asumir las funciones de prevención, disuasión y represión del delito, por ser los depositarios del monopolio de la fuerza legítima; iii) la gobernabilidad de la seguridad ciudadana, o la capacidad institucional por parte de las autoridades legítimas de diseñar, implementar y evaluar políticas de prevención y control de la violencia y el delito, evitando que esta responsabilidad recaiga exclusivamente en las fuerzas de seguridad; iv) la profesionalización y modernización de las fuerzas policiales, puesto que la policía es una institución fundamental para la vigencia del Estado de Derecho y para garantizar la seguridad de la población; y v) la intervención de las fuerzas armadas en tareas de seguridad ciudadana, ya que debe quedar muy clara la diferencia entre seguridad pública y seguridad nacional; en este sentido, es importante tener en cuenta que las fuerzas armadas carecen del entrenamiento adecuado para el control de la seguridad ciudadana, y que corresponde a una fuerza civil policial, eficiente y respetuosa de los derechos humanos combatir la inseguridad, la delincuencia y la violencia en el ámbito interno.

El informe de la CIDH también especifica los derechos que deben ser invulnerables en las políticas públicas de seguridad ciudadana, estos son:

i) el derecho a la vida, que en el caso específico de la seguridad ciudadana se ve vulnerado cuando los Estados Miembros no adoptan las medidas de protección eficaces frente a las acciones de particulares que puedan amenazar o vulnerar la vida de las personas que habitan en su territorio, y cuando las fuerzas de seguridad del Estado utilizan la fuerza letal fuera de los parámetros internacionalmente reconocidos;

ii) el derecho a la integridad personal, que en lo referente al tema de la seguridad ciudadana, puede analizarse desde dos puntos de vista: el primero tiene que ver con los efectos de los hechos de violencia o delincuencia cometidos por particulares, y el segundo enfoque tiene que ver con la consideración de las acciones de los agentes del Estado que vulneran este derecho, en especial aquellos casos que pueden tipificarse como torturas, tratos crueles, inhumanos o degradantes o situaciones de uso ilegítimo de la fuerza no letal;

iii) el derecho a la libertad y a la seguridad personales, que contempla situaciones como la privación ilegítima de la libertad, la trata de personas, el secuestro y el trabajo esclavo o forzado. En este sentido, las políticas de seguridad ciudadana deben garantizar un marco jurídico adecuado a las necesidades operativas lícitas de las fuerzas policiales, adoptando, al mismo tiempo, las medidas necesarias para la protección de los derechos humanos, evitando así las limitaciones ilícitas o abusivas del ejercicio al derecho a la libertad personal;

iv) el derecho a las garantías procesales y a la protección judicial, en este sentido, la relación de la seguridad ciudadana con el derecho a la protección judicial tiene que ver con el funcionamiento de un sistema de administración de justicia que brinde una respuesta rápida, eficaz y eficiente a las víctimas de la violencia y el delito;

v) el derecho a la privacidad y a la protección de la honra y la dignidad, que en el caso particular de la seguridad ciudadana, se traduce en la implementación de estándares claros y precisos para que el personal de las fuerzas de seguridad cuente con un marco de actuación definido que ayude a evitar procedimientos irregulares que redunden en violaciones al derecho a la intimidad y la privacidad;

vi) el derecho a la libertad de expresión, que en lo referente a la seguridad ciudadana tiene que ver con la sistematización y difusión de información calificada por parte de las autoridades estatales, puesto que sin un adecuado acceso a la información por parte de las personas, las organizaciones sociales, la academia y los medios de comunicación, es imposible sentar las bases para la construcción de un modelo de seguridad ciudadana democrático y que garantice los derechos humanos de toda la población;

vii) el derecho a la libertad de reunión y asociación, en este sentido, la CIDH considera necesario pronunciarse sobre las responsabilidades de los Estados Miembros respecto a las garantías de los derechos de asociación y reunión pacíficas, en principio a partir de las líneas de acción contempladas en las prácticas y procedimientos de las instituciones de seguridad ciudadana para prevenir y controlar la violencia y el delito;

viii) el derecho a participar en los asuntos de interés público, que debe ser contemplado en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas de seguridad ciudadana. Específicamente, se espera que los Estados Miembros habiliten los más amplios mecanismos de participación de la sociedad en el tratamiento de los asuntos vinculados a la prevención de la violencia y el delito;

ix) el derecho al disfrute pacífico de los bienes, que en el caso de los asuntos de seguridad ciudadana, se ve vulnerado con la ocurrencia de delitos contra la propiedad. El Estado debe, entonces, adoptar medidas especiales para prevenir y reprimir lícitamente este delito, sobre todo en los casos donde se advierte una mayor vulnerabilidad debido a las condiciones sociales o económicas de determinados sectores de la sociedad;

Finalmente, la CIDH presenta algunas conclusiones derivadas de los planteamientos hechos en el informe. A saber:

i) Los actuales índices de violencia y criminalidad en el hemisferio han posicionado a la seguridad ciudadana como una de las principales demandas de la sociedad hacia las autoridades estatales.

ii) Las diferentes formas de violencia y delincuencia constituyen, sin duda alguna, uno de los grandes desafíos que enfrentan las sociedades a la hora de conservar la convivencia democrática.

iii) Frente a esta situación, en varios países de la región se han implementado políticas que han resultado ineficaces para satisfacer las demandas sociales sobre seguridad ciudadana. Además, la falta de una adecuada respuesta del Estado ante la violencia y el delito, ha ocasionado la reproducción de actitudes de intolerancia y la estigmatización de personas o grupos de personas.

iv) Si bien hay problemas vinculados a la seguridad ciudadana que son comunes a todos los países de la región, para la CIDH es importante definir no sólo políticas homogéneas que afecten al hemisferio en general, sino también políticas específicas para atender a situaciones concretas de cada país.

vi) La seguridad ciudadana es concebida por la CIDH como aquella situación en donde, por un lado, las personas pueden vivir libres de las amenazas generadas por la violencia y el delito, y por el otro, donde el Estado tiene las capacidades necesarias para garantizar y proteger los derechos humanos directamente comprometidos frente a las mismas.

vii) La policía constituye un engranaje insustituible para las garantías de los derechos humanos comprometidos ante la violencia y el delito. En los regímenes democráticos, las fuerzas policiales tienen un papel fundamental en estas garantías, contrariamente a lo que ocurre en los regímenes autoritarios.

viii) La promoción de la seguridad ciudadana con enfoque en los derechos humanos exige también que se preste atención a la seguridad y los derechos de los agentes del Estado, incluidos los miembros de la policía.

ix) Aquellos países caracterizados por altos niveles de desigualdad y discriminación son más vulnerables a la delincuencia y, con ellas, a las violaciones de derechos humanos.

x) Los Estados Miembros han asumido internacionalmente obligaciones de proteger y garantizar los derechos humanos, frente a los riesgos generados por la violencia interpersonal o la delincuencia.

xi) La CIDH ratifica su posición respecto a que los Estados Miembros tienen el deber de proteger y garantizar el ejercicio de los derechos humanos comprometidos en el área de la seguridad ciudadana.

xii) Las políticas públicas sobre seguridad ciudadana se relacionan con la creación y consolidación de una institucionalidad estatal que proporcione respuestas eficaces y eficientes a las demandas de una sociedad democrática en esta materia.

xiii) Como se ha sostenido reiteradamente en este informe, las obligaciones de los Estados Miembros en su vinculación con la seguridad ciudadana, surgen de un plexo normativo integrado por sus deberes de protección y garantía asumidos conforme al Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

xiv) La Comisión reitera su preocupación por los efectos negativos sobre la gobernabilidad democrática y el Estado de Derecho causados por la falta de respuesta, o por la respuesta ineficiente, por parte de las autoridades públicas a las necesidades de la sociedad en el campo de la seguridad ciudadana.

El informe de la CIDH culmina con una serie de recomendaciones generales a los Estados Miembros, estas son:

i) Asumir el cumplimiento de sus obligaciones internacionales de protección y garantía de los derechos humanos en su relación con la seguridad ciudadana a partir del diseño e implementación de políticas públicas integrales, que desarrollen, en forma simultánea, acciones específicas y planes estratégicos en el plano operativo, normativo y preventivo.

ii) Generar la capacidad institucional en el sector público para la ejecución de las acciones comprendidas en los planes y programas que componen la política pública sobre seguridad ciudadana, disponiendo los recursos humanos, técnicos y económicos adecuados.

iii) Adecuar las normas internas y el aparato estatal para asegurar la gobernabilidad democrática de la seguridad ciudadana.

iv) Poner en funcionamiento procedimientos que hagan efectiva la rendición de cuentas de todas las autoridades con responsabilidad en la política sobre seguridad ciudadana, a partir de mecanismos de control internos y externos, favoreciendo de esa manera la institucionalidad democrática; la transparencia en el ejercicio de la función pública; y las medidas para enfrentar la impunidad y la corrupción.

v) Asegurar los estándares especiales de protección que requieren aquellas personas o grupos de personas en especial situación de vulnerabilidad frente a la violencia y el delito, como los niños, niñas y adolescentes; las mujeres; la población indígena y afrodescendiente y las personas migrantes y sus familias.

[1] La Convención de Belém do Pará define la violencia contra la mujer como cualquier acción o conducta, basada en el género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado. En esta Convención obliga a los Estados Partes a prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia.